｢指定管理｣をどう考える？(日野の投稿記事より)
ちょっと前のことですが、「指定管理者制度」をはじめとした民営化をどう
考えるべきかについて、ある雑誌に投稿しました。
「公共サービスの民営化は正しいか否か？」といった“神学論争”的な内容では
なく、
・「民営化が自治体の会計制度の中で正しく位置づけられているか？」
→現状は正しく位置づけられていない！
・「よい民営化を成し遂げるために必要な要素とは何か？」
→現在はこの要素が欠けている！
といった観点からまとめました。
以下が投稿内容です。
↓
タイトル：自治体にとっての「指定管理」とは？
その現状とあり方について考える
制度の開始以来、他の自治体と同様、東京都豊島区でも諸施設で指定管理者制度に
よる管理・運営が進められてきた。同制度については、地方議会の中でも様々な立場か
らその功罪が指摘されているが、私はその“罪”の部分は総じて小さいものと評価して
いる。
しかし、一方で、その“功”の部分がどれほどのものかについては、大いに検証の
余地があると考えている。
そこで、行政改革との関係やその本来の目的である施設サービスの向上の観点から
改めて考えてみたい。
【１．指定管理制度導入と「行政改革の進展」との関連性】
総論としては、「指定管理（民営化）⇒行政改革」は間違いないのだろう。
しかし、「どれほど進んだか？」については、今一度検討する必要がある。
１）指定管理で「自治体の職員数が減った」か？
豊島区の場合、職員数のピークが平成5年の3,104人で、平成20年は2,216人。さらに、
平成23年には2,000人をめざすとされている。
そして、この「職員数の削減」（3,104人→2,216人→2,000人？）が、指定管理を
はじめとした民営化による「行政改革の成果」だともされている。
しかし、この数字、本当に額面通りに評価してよいのだろうか？
当然のことながら、指定管理等で民営化された施設の“職員”はこの数字の対象外
である。自治体が直接雇った者だけが「自治体の職員」とされるからである。
だが、「自治体の施設」において「自治体の仕事をやっている」のであるから、それ
が公務員であれ民間人であれ、「自治体の業務を担っている者」としてカウントされる
べきではないだろうか。
また、統計上の数値の扱いの面からも現状の「人員カウント方法」は適切さを欠く。
上記の「平成５年：3,104人→平成２０年：2,216人」を「行政改革の成果」だとする
なら、比較対象を同じにした上で「人員減はどれだけか？」を検討・評価する必要が
あるはずである。しかし、現在指定管理に委ねられている複数の区立施設については、
平成５年時（区の直営＝指定管理でない）はカウント対象としているが、平成20年時
（指定管理）は全く対象外としているのであり、これでは行政改革の効果としての
「人員減の成果」を正確に測定することはできないのではないか。
指定管理の施設ではパートタイム的な職員も多数存在しているから、「○時間勤務の
職員○人を正規職員○人分と数える」などの換算は考えなければならないが、統計上の
比較をするなら、指定管理施設の職員を除外すべきではない。
あえて厳しい表現を使うと、現状のままでは、指定管理が「行革の“水増し”」に
使われているとも言える。
＊上記の豊島区の職員数には、指定管理の“職員”だけでなく、非常勤職員等も
含まれていない。自治体の職員数を論じる場合、指定管理などの民営化分の“職員”
や非常勤職員等も加えた管理会計上の補正が必要と考える。
２）指定管理で「人件費が減った」か？
職員数と同様のことが人件費についても言える。
どこの自治体でもそうであろうが、「行政改革の成果で人件費が○○％減った」と
言われる。しかし、その計算方法には適切と言えない点がある。
自治体が人件費としてカウントしているのは、あくまで職員（豊島区の場合は非常勤等
を含む）の人件費であり、指定管理施設の経費については、たとえその中の何割かが
人件費に充てられていても（人が働いている以上当然のことだが）、全て委託料などの
扱いになる。自治体の歳出区分では、「一括して委託料」として支払われるからである。
「自治体の施設」において「自治体の仕事をやっている」のだから、その給与は、
指定管理か直営かを問わず、人件費として同じ括り方をすべきではないか。
ましてや、職員数同様、過去との比較の上で数値を評価するのであれば、「指定管理
施設の人件費」も不可欠の要素となるはずである。
現状では、経費の付け替え（人件費→委託料等）で人件費の削減分を上積みしている
のであり、ここでも「行革の“水増し”」に使われている一面がある。
【２．指定管理者制度導入と「住民サービスの向上」との関連性】
本来なら、「住民サービス向上」も行政改革の目的の一つであるが、住民の最大関心事
はこのポイントにあるので、敢えて分けて考えることにする。
１）現状における問題点について
最初にお断りしておくが、私は一自治体の議員であり、事業者でもなければ研究者でも
ない。従って、これから述べることについても、自身の住む自治体の状況“プラスアルファ”
の、極狭い「知りうる世界」の範囲から考えたことである。多少“拡大解釈”の可能性も
あると思うが、この点はご容赦いただきたい。
「指定管理の結果、住民サービスはよくなったか？」
この点はよく議論になるところだが、「量的なサービスの向上」については、総じて
達成されてきたと言えるのではないか。例えば、「施設の開館時間の延長」や「利用料金
体系の弾力化」などは以前より進んでいると言えるだろう。
では、「質的なサービスの向上」の面はどうか。
本区などの例から考えると、どうもこの点が問題である。
「問題である」というのは、向上したかどうかを評価する以前の問題として、そもそも
質的なサービスをどう評価するかという基準・考え方が確立されていないことが「問題で
ある」というのである。
質を評価するしっかりとした基準・考え方がなければ、向上したのか低下したのかを
検討・評価することはできない。しかも、その基準・考え方が客観的なものでなければ、
誰が見ても納得する公正なものとはならない。
実際、本区でも指定管理に関する事業者評価が行われているが、評価者である区側に
このような客観的な基準・考え方はないといってよい（と思われる）。では何をもとに
評価しているかと言えば、利用者に満足したかどうかを尋ねるアンケートと利用者から
のクレームが中心である。
客観的な評価の基準・考え方を示すことなく単に「満足していますか？」と尋ねても、
よほど不満のある人（そもそもそういう人は利用しなくなるのでアンケートに答える機会
さえなくなるとも言えるが）以外はとりあえず否定的な回答を示さないであろう。また、
クレームについては、それが「“正当な”クレーム」か否かの判断ができなければ、全て
を評価の材料にすることはできないのであり、この正当性の判断には、客観的な評価基準
・考え方が土台として必要になる。
以上のように、指定管理に対する自治体の考え方については、
○自治体側に客観的にしっかりとした評価基準・考え方がない。
○自らの基準がない故に、利用者や事業者の主観的判断に委ねる部分が大きい。
という問題点が挙げられる。
２）住民サービス向上のために必要なこと
では、どうすればよいか。
現状のままではいけないので、何らかの仕組み上の工夫が必要になる。
客観的な評価の基準・考え方を示し、それを利用者へのサービス向上に結び付けていくと
いう点で、ＰＦＩ等において「標準」と言われている３つの要素を組み入れることを
考えてみたい（＝自治体と事業者との契約において必要な要素）。３つの要素とは、
(1)その施設において必要なサービス提供のあり方に関し、自治体が測定可能な客観的
指標を示す（＝客観的な要求水準の設定）。
(2)その指標に基づいて、適正なサービス提供がなされているかどうか、監視の仕組み
を設ける（＝モニタリングの仕組み）。
(3)(1)(2)に基づき、適正なサービス提供がなされていない場合の、支払減額の仕組み
を設ける（＝金銭的ペナルティーの仕組み）。
であり、これらを連動させることが必要である。
それぞれの要素について見ていくと、
(1)客観的な要求水準について
この要求水準とは、その施設において提供されるサービスの品質水準であり、達成
結果を可能な限り数値的に示したものである（例：「お待たせしないようにする」では
なく「待ち時間は３分以上にならないようにする」）。これを様々な“ポイント”で
設定する。
しかし、あくまで示すのは「達成結果」であり、達成までの手段・手法は事業者に
任せるものとする。任せることにより、民営化の“真骨頂”である「民間の創意工夫」
（⇒ＢＰＲ：Business Process Reengineering）を引き出すのである。
(2)モニタリングについて
詳細な要求水準が設定されたとして、それぞれの項目に対応した評価手法の設定が
必要である。
モニタリングにおける客観性を重視して「第三者評価」的な手法を取り入れた自治体
もあると聞くが、基本は、事業者の創意工夫・自己規律が望ましいので、モニタリング
の手法においても、事業者に提案を求めるべきである（その提案に基づき、望ましい
モニタリング法を自治体も一緒になって追求すべきことはもちろんである）。
(3)金銭的ペナルティーについて
通常の施設運営以外の諸事項を主対象として、官民の金銭的負担割合を契約上明確化
するのはよく聞くが、上記の要求水準・モニタリングに基づいた支払減額の仕組みの
明確化も必要である。事業者に対し、事業の的確な遂行を促すインセンティブとなる
からである。
これら３つを一体化・連動させ、常時機能させることにより、「コストの低減」だけ
でなく「住民サービスの向上」が図られるものと考える。
３）客観的なサービス評価の仕組みを構築する意義
様々な意見はあろうが、指定管理をはじめとする民営化の動きは今後も拡大する
であろう。
その際危惧されているのが、「むやみに民営化を進めてしまうと、従来の公共
サービスを運営する能力が行政側になくなってしまうのではないか」という点である。
しかし、上述のように「事業の運営については民営化を進めるが、事業内容・評価等
についての客観的な考え方の構築は行政側が責任をもって行う」としておけば、行政側
の事業運営・評価の能力が保てるのではないか（そういう仕組みづくりを通じて）。
行政側の専門性の維持・確保の手段としても活用の意義があると考える。
先日、ある事業者の方と話をしていた際、「事業者の立場からすると、そもそも、
施設自体の目的や存在意義・施設に対するニーズが明確化されていない場合が多く、
これではどれほど優秀な事業者であってもまともな絵を描くことはできない」との
正直な（？）感想をいただいた。
自治体の施設建設のあり方に対する率直なご指摘であると考えている。
考えてみると、指定管理のあり方について上述してきたことは、あくまで「自治体
による適切な施設建設がなされている」ことが前提である。
本区でも、必要性が疑問の施設建設計画が一部にあると聞くが、「貴重な財源の浪費」
になってはいけない。今後建設する施設については、その意義・ニーズについて、予め
真剣に議論しておくべきと改めて痛感した次第である。
